品种管理的“两条线”及其融合

主要农作物品种审定制度和植物新品种权保护制度我国品种管理制度的“两条线”。今天我们来看一看萧禾老师是如何从管理、技术和法律层面介绍这两种制度的。

一、品种管理“两条线”独立发展

01、 “ 两条线”的确立

早在上世纪六七十年代，我国就借鉴前苏联的品种管理制度，对部分主要农作物品种进行适应性试验和评比试验。1989年《中华人民共和国种子管理条例》第12条规定：“国务院农业、林业主管部门和省、自治区、直辖市人民政府农业、林业主管部门分别设立农作物品种审定委员会和林木良种审定委员会，负责审定农作物新品种和林木良种。”标志着我国品种审定制度正式设立。

种子管理条例颁布实施时的品种选育和推广，基本上还处于“计划”体制，国家科研教学单位育种，国家所属的各级种子公司经营，全部是“公共”权利，在品种管理上没有“私权”的概念。

进入上世纪90年代，我国改革开放的力度持续加大，品种再也不是一个公共产品，必须加以保护了：一方面，外资企业纷纷进入，至1997年，外资在我国设立了80家左右的种子公司。另一方面，国内育种主体多元化发展，民营种子企业逐步发展壮大。外资和民营企业的发展，使得种业不再是一个公益性事业，促使品种保护制度的建立。在加入WTO的谈判中，外方也对我国施加压力。1997年，国务院颁布《中华人民共和国植物新品种保护条例》，品种才有了“私权”。

至此，《中华人民共和国种子管理条例》和《中华人民共和国植物新品种保护条例》分别规定的主要农作物品种审定制度和植物新品种权保护制度确定，这是我国品种管理制度的“两条线”。

02、 “ 两条线”的管理内核

品种审定的核心是对品种农艺使用价值的考察，也被称为VCU（Value for Cultivation and Use）测试。 目的是为农业生产提供植物新品种的农艺性状适应性、抗病性、加工品质特性与利用途径及适宜的栽培方法与技术，使新品种的使用者得到较高的经济效益。

植物新品种保护主要通过对育种者独占权的保护来促进育种创新，管理的核心是DUS（Distinctness，Uniformity，Stability）测试。

VCU和DUS应该相互配合，既保护育种者权利，也保护农民利益。

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“两条线”独立发展

审定分国家和省两级审定，两级审定没有高低之分，只有地域的区别。保护制度只有国家一级。在国家层面，两项制度均由农业部实施，但由于部门分工问题，审定一直由农业部的种子管理部门实施，而保护一度由农业部科教部门实施。

由于保护是一个“舶来品”，职能在科教部门。保护的授权在农业部一级，执法在省级以上农业部门。长期以来，基层种子管理部门不重视、不理解品种权保护。同时，DNA指纹技术没有能够快速应用，这导致了品种管理上“一品多名”“一名多品”等问题。

二、 新《种子法》促进“两条线”融合

品种审定的基础虽然是VCU测试，但隐藏了一个DUS测试的前提。一个品种，之所以可以称之为一个“品种”，一定是具备了特异性、一致性和稳定性。因此，DUS不仅是植物新品种保护的基础，也是品种成立的基础，理所当然成为品种审定的基础。一份繁殖材料或者“种质”，经过DUS测试，具备了特异性、一致性和稳定性，才能上升为一个“品种”。如果这个品种具备一定的“新颖性”条件，经过申请并获得国家相关部门授权，就成为一个具备独占性的“新品种”。如果这个品种经过VCU测试，通过品种审定，就具备大规模商业推广的合法性。

2001年《种子法》颁布实施，确立了我国种业市场化发展的方向。遗憾的是，在品种管理方面，虽然重申了主要农作物品种审定和植物新品种保护制度，但未强调两者的协调和统一。

2011年，原农业部种子管理局成立，植物新品种保护职能由科教司转移到种子管理局，为进一步协调品种管理制度奠定了组织基础。

2015年修订的种子法，对品种管理制度进行了优化。一是对5种主要农作物进行品种审定，对列入名录中的非主要农作物进行品种登记。二是重申植物新品种保护制度。三是将DUS测试作为品种审定、登记和保护的基础。特别是新的种子法经过广泛调研，尊重科学，将DUS作为品种管理的基础，打通了品种管理的“两条线”，推动品种管理朝着市场化的方向发展。

三、 目前的问题

品种审定、登记与保护一直有着不同的管理思路，目前存在的问题也不尽相同。

1、品种审定站在保护公共权利、保护农民利益的立场上，侧重于国家安排VCU测试任务、国家承担相关费用。随着育种主体的市场化和多元化发展，VCU测试需求增多，国家试验容量日益不足。这也导致了种子法修订时品种审定制度是否保留的激烈讨论。新种子法甚至明确规定了品种审定绿色通道制度。目前，杂交稻杂交玉米品种审定，除了国家和省级的官方试验，还有育繁推一体化大企业自行试验的绿色通道，企业和科研单位的联合体试验。各种试验渠道同时运行，减缓了国家财政的压力，也带来了潜在问题：

（1）不同试验渠道田间管理不一致，大量的非官方试验难以有效监管；

（2）国家试验审定通过的品种，发生大田生产非种子质量损失后是否应该承担赔偿责任？

2、品种登记类似于品种审定。只是试验由育种者自行开展。品种登记办法自2017年5月份实施，3年的时间29种作物已经登记了接近2万个品种。考察登记办法，有3个问题值得探讨：

（1）办法第6条规定“省级人民政府农业主管部门负责品种登记的具体实施和监督管理，受理品种登记申请，对申请者提交的申请文件进行书面审查。”第18条规定“农业部自收到省级人民政府农业主管部门的审查意见之日起二十个工作日内进行复核。” 省级农业部门书面审查，农业部要在20个工作日内进行复核，也只能是书面审查。没有人对申请材料的真实性进行实质性审查。 目前，社会诚信机制还不健全，种业行业更是如此。这为部分不诚信申请人留下了制度漏洞。

（2）办法第14条规定，“本办法实施前已审定或者已销售种植的品种，申请者可以按照品种登记指南的要求，提交申请表、品种生产销售应用情况或者品种特异性、一致性、稳定性说明材料，申请品种登记。”首批列入登记名录的29种作物，大部分是种子法修订前各省已经审定的作物。在2017年办法实施前已经审定或者销售的品种，如果不能出具DUS测试报告，只提交品种生产销售应用情况即可。这在诚信制度不健全的背景下，也是一个制度漏洞。如果说这是过渡期，目前应该取消。

（3）办法第30条规定，“品种适应性、抗性鉴定以及特异性、一致性、稳定性测试，申请者可以自行开展，也可以委托其他机构开展”充分展现了“放管服”的改革思想。 但是抗性鉴定和DUS测试专业性很强，需要接种和大量的对照品种和专业知识。 在诚信机制不健全的情况下，此种规定比较超前。

（4）办法规定的监管责任在省级，而农业部统一公告。比如，规定省级人民政府农业主管部门发现已登记品种存在种子样品不实，应当向农业部提出撤销该品种登记的意见。但在实际操作中，农业部统一管理样品，省级很难发现样品不实。这很可能导致监管真空。

3.品种保护的初衷是保护育种者的私权，吸收国外成熟的制度，采取了育种者自愿申请并缴纳相关费用的做法。通过缴费等经济手段，可以调节申请量，促进保护质量的提高。2017年，为了刺激市场主体知识产权保护意识，国务院决定停止征收包括品种权审查费、年费在内的植物新品种权相关费用。随之带来的问题是：

（1）品种权申请量井喷，国家测试体系压力加大，品种申请时间变长，品种授权率低。截至2018年底,中国植物新品种申请量30488件,授权量13434件，授权率为44%。另据科技发展中心网站，从2019年1月1日至12月31日，全国植物新品种申请公告量为5318件，而授权量仅为2368件，不足申请量的1半。这一问题必须用市场化的方法加以化解。

（2）部分申请人不负责任，申请的品种鱼龙混杂，新品种权质量不高。

四、 发展方向

综上，2015年之前，品种管理审定和保护制度“两条线”独立发展。新修订的种子法，促进了品种管理制度的融合。在制度融合过程中，品种审定存在的主要问题是国家试验的责任问题。育种家要推出产品，究竟应该由谁说了算，谁对品种负责。按照目前的制度，国家设定审定标准、国家安排VCU测试、国家公告。如果出了问题，似乎应该国家负责。这混淆了公权力的边界。品种登记是一个新制度，在制度设计上还有很多需要优化的地方。该制度已经实施了三年，应该好好总结制度得失。品种保护应该考虑在不收费的条件下，如何强调申请人责任、提高效率。

国务院新一轮的“放管服”改革中，将品种审定、登记和保护列入“行政确认”，这是非常科学的界定。行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明(或证伪)并予以宣告的具体行政行为。

品种管理制度进一步的改革，应当基于行政确认的定位：

（1）以DUS测试作为品种审定、登记和保护的基础，坚持官方测试，允许自主测试。自主测试的机构应该经过官方评估，接受社会监督。

（2）提高DUS测试指南品种差异性阈值，建立实质性派生品种制度，逐步解决品种同质化问题。

（3）分作物建立全国统一的品种实体标准样品库和DNA指纹库，逐步实现向社会公开。品种管理以DNA分子指纹图谱作为基本前提，申请人自行提交查重报告。发现问题，再安排DUS测试。

（4）坚持农业农村主管部门在品种管理中的裁决者地位，品种VCU试验原则上由申请人承担。管理部门的主要责任是制定规则，事后监督，只承担市场积极性不高的常规作物和小作物开展VCU测试。

（5）建立品种管理诚信制度，落实对不诚信申请人的处罚。

（6）以“优化标准，告知承诺”为方向，逐步将品种审定和登记统一为国家品种注册或登记制度。

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